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                 路58號

      對監理制度改革內容的思考
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         從1988年7月25日國家建設部發布《關于開展建設監理工作的通知》算起,監理制度在我國工程建設中已經實施了26個年頭。監理制度一路走來,在工程質量、進度、投資等方面發揮了重要作用,這一點是毋庸置疑的,也是任何組織和任何力量不可替代的。隨著社會發展階段和發展目標的變化,建設環境發生了改變,監理制度也在潛移默化中發生了改變,監理的現狀背離了監理定位的初衷,背負的責任和工作量更被無限擴大,責、權、利變得不對等起來,結果是監理的發展走向了畸形,造成了今天“業主埋怨監理、政府埋怨監理、社會埋怨監理、監理不好干”的窘相,社會上諸如“稻草人監理”、“監工”、“幫工”等帶有貶義色彩的詞語成為監理人的代名詞。

      要想改變當前的尷尬處境,需要重新對監理制度進行頂層設計。令人欣喜的是,交通運輸部在4月13日印發了《關于深化公路建設管理體制改革的若干意見》(以下簡稱《意見》),其中第四部分專門對改革監理制度做了論述。筆者認為,在監理轉型發展的關鍵當口,繼續堅持監理制度不動搖,并且重新定位監理,明確責任和權利,這是非常及時,也是非常必要的。



      令人欣喜的地方




        監理制度必須堅持


      一直以來,關于要與不要監理的說法甚至爭論,常常在耳邊回響,特別是去年3月鬧得沸沸揚揚的“深圳取消強制監理制度”的試點,激起業內人士的強烈反對。交通運輸部此次重申“監理制度必須堅持”,并明確在發展中不斷完善這項制度,更好地發揮監理作用。這是符合國務院提出的“法無規定不可為(對政府)、法無禁止皆可為(對企業)、法有規定必須為”的思路。而且從《建筑法》來看,不論是1997年11月版,還是2011年4月版,對第三十條“國家推行建筑工程監理制度”一句,未做一字改動。


        監理不再是獨立第三方


      《意見》明確提出監理不再是獨立的第三方,這種提法是符合國際慣例的。國際咨詢工程師聯合會發布的最新版的《FIDIC合同條件》中第1條一般規定中,第1.1.2款第1.1.2.2雇主、1.1.2.4工程師、1.1.2.6雇主人員三個術語都明確界定“工程師是雇主的人員”,即監理不是獨立的第三方。從國內監理發展歷程來看,無論是1988年印發的《關于開展建設監理工作的通知》,1989年4月24日印發的《公路工程施工監理暫行辦法》,還是1993年12月出版的首套公路工程監理培訓教材,都說的非常明確,即監理是受業主的委托,代表的是業主的利益,通過監理委托合同確定責任和權利,雙方是委托與被委托的關系。我國《建筑法》第三十二條也明確指出,監理是代表建設單位實施監督。可見,無論是實施監理制度之初,還是與監理有關的法律規定,監理的定位都非常明確,之所以會有今天的“走樣”怪相,很大程度上還是由于政府建設主管部門對監理制度“搖擺”引起的。


        監理提供的是咨詢服務


        《意見》明確了監理工作是一種咨詢服務,屬于項目管理的一部分。這說明了監理存在的價值就是提供專業化的咨詢服務,而不是簡單的現場旁站、施工單位的質量安全員之類的角色定位。


        施工單位是質量安全第一責任人


      《意見》明確了施工單位是工程質量、安全的第一責任人,這一點是非常重要的,正符合《FIDIC合同條件》關于“工程師的任何檢查、批準,并不解除承包人的任何責任”的國際慣例。眾所周知,監理工程師依據監理合同和業主的授權為業主提供服務,因而,監理責任是業主責任主體的組成部分,而不是獨立的一方責任主體,所以不能作為獨立主體承擔主體責任。當發生工程質量安全事故時,業主在承擔相應責任后,可進一步向監理追究違約責任。可以預料,今后監理人員不用再無端背負質量安全責任的罪名,卸下了沉重的心里負擔,降低了監理工作的風險,也避免了人才的頻繁流失,更利于吸引高素質的人才加入行業。


        監理以質量、安全控制為主


      《意見》改進了監理工作方式,以質量、安全控制為主,重點抓好程序控制、工序驗收和抽檢評定,減少旁站量、內業量、試驗量,這將從根本上減少監理人員目前繁重的體力勞動,降低監理資料普遍存在的造假等不規范行為,有利于監理人員集中精力開展預見性監理、抓好事前控制、結果控制和項目后評價,真正使監理回歸高端咨詢服務屬性。




      有些遺憾的地方




      “受托方”的提法過于模糊


      雖然明確了監理不再是獨立的第三方,但是并沒有進一步點明監理是受業主的委托,而是用了“監理單位是對委托人負責的受托方”這一新提法。筆者以為,“受托方”這一提法非常模糊,似乎在回避監理是業主一方的嫌疑。“受托”一詞是《合同法》上“委托合同”中的用詞,與“委托”一詞是相對應的,提法中前面是“委托人”,之一對應的應該是“受托人”或者“被委托人”一詞。最重要的是,這里“委托人”和“受托方”,是“雇主的人員”嗎?這一點令人費解。既然是回歸,與國際市場接軌,為什么不使用《FIDIC合同條件》界定的“工程師是雇主的人員”的提法呢?即工程師是雇主的人員,代表雇主依據法律法規、設計文件和合同文件,對工程質量、進度、投資等進行控制。


      對業主及公路主管部門的職責定位缺乏界定  


      沒有明確界定業主和地方公路主管部門在監理方面的行為。實際中,業主和地方公路主管部門的行為對監理影響較大,如果干預過多或者干預不當,都會影響到監理改革內容的執行和落實,到頭來,監理還是在低水平、低層次上徘徊。所以,對影響監理發展的一些關鍵點,有必要界定清晰。比如,建設監理項目招標,一個項目監理機構往往需要強制配備20~30名監理人員,有些項目甚至要求更多。這其中大部分人員往往執行著低級的、簡單的旁站任務,充當著施工單位質量安全員的角色,這就綁住了監理的手腳,阻礙了監理的回歸。再比如,一些地方公路主管部門,主動設置壁壘,外地監理企業進入當地,需要進行監理備案,而且手續繁瑣,不備案的就不能參與投標。監理企業已經在交通運輸部系統進行了備案,為何還要在地方被綁住手腳,進行重復備案。


      當前,監理制度的頂層設計已經清晰,接下來,具體的改革配套措施也要緊緊跟上,如監理服務價格和監理人員工資待遇指導標準,總監、駐地等各級監理人員職責,交通監理職業道德準則以及《公路工程施工監理規范》的修訂等。特別是監理規范的修訂,要慎之又慎,因為規范是監理人員開展工作的依據,規范的科學性、準確性,將直接影響監理工作的成效。


      來源:《中國交通建設監理》

       
       
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